V nadaljevanju sledi pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti nekaterih določil Zakona o nalezljivih bolezni in Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52 z dne 15. 4. 2020), ki sem jo vložil v aprilu 2020. Pobuda je bila uspešna, odločitev ustavnega sodišča je TUKAJ.
____________
POBUDA ZA OCENO USTAVNOSTI IN ZAKONITOSTI
Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 49/20 – ZIUZEOP) oz. njegovega 39. člena,
in
Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52 z dne 15. 4. 2020)
s
predlogom za začasno zadržanje izvajanja o Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin po 39. členu Zakona o ustavnem sodišču
*
Z Odlokom o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin se zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 (v nadaljevanju Odlok) je Vlada RS začasno prepovedala gibanje in zbiranje ljudi na javnih krajih in površinah v Republiki Sloveniji, prepovedala dostop na javne kraje in površine v Republiki Sloveniji ter prepovedala gibanje izven občine stalnega ali začasnega prebivališča, razen če v odloku ni navedla drugače.
Pobudnik meni, da je prej omenjeni Odlok neustaven, kar velja tudi za Zakon o nalezljivih boleznih oz. njegov 39. člen, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.
Utemeljitev pravice do vložitve pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti
1. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
2. Odlok se nanaša vse posameznike na območju Republike Slovenije in jim prepoveduje gibanje in zbiranje na javnih krajih in površinah v Republiki Sloveniji, dostop na javna mesta in površine v Republiki Sloveniji ter gibanje izven občine stalnega ali začasnega prebivališča, z izjemo taksativno določenih primerov. Za primer kršitve teh prepovedi Odlok predvideva odgovornost za prekršek in napotuje na prekrškovne sankcije po zakonu, ki ureja nalezljive bolezni. Na ta način je kršenih več pobudnikovih pravic, vsaj pravica do svobode gibanja in pravica do mirnega gibanja. Gre v bistvu za neposredno poseganje v omenjene pravice oz. pravni položaj, pri čemer je treba navesti, da Odlok pobudniku grozi s prekrškovnimi sankcijami po Zakonu o nalezljivih boleznih, če bo kršil Odlok. Pobudnik sicer ni kršil Odloka in tako ni storil prekrška ter bil kaznovan z globo, da bi lahko kasneje v sodnem postopku z vložitvijo ustavne pritožbe istočasno izpodbijal ustavnost Odloka, vendar to ni pomembno, saj od njega ni mogoče pričakovati, da bi izdajo takega posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi, oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju.[1] Zato pobudnik meni, da je pravni interes izkazan. Z morebitno ugoditvijo pobudi bi se pravni položaj pobudnika izboljšal, saj bi prenehale kršitve njegovih pravic.
Utemeljitev protiustavnosti Odloka
3. Pobudnik meni, da je Odlok v nasprotju z več določbami Ustave RS.
4. Po 32. in 42. členu Ustave je mogoče svobodo gibanja oz. pravico do prostega gibanja, izbire prebivališča, zapustitve države in vrnitve vanjo ter pravico do mirnega zbiranja in združevanja omejiti z zakonom, vendar samo, če je to med drugim potrebno zaradi preprečitve širitve nalezljivih bolezni oz. zaradi varstva pred širjenjem nalezljivih bolezni. Iz obeh ustavnih določb jasno izhaja, da lahko samo zakon in ne odlok Vlade omeji obe navedeni ustavni pravici. Omejitve glede dostopa, gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih in površinah ter prepoved gibanja izven občine prebivališča, kar vse je vsebina izpodbijanega Odloka, tako lahko uvede samo zakon in ne odlok Vlade RS. To izhaja tudi iz 87. člen ustave, ki med drugim določa, da se obveznosti oseb določijo z zakonom. Posegi v temeljne pravice (omejitve) so dovoljeni le z zakonom in to zaradi varstva pravic drugih ali oz. in v primerih, ki jih določa Ustava. Pravice in dolžnosti oz. obveznosti se tako lahko določajo samo z zakonom in ne podzakonskimi predpisi.[2] Ali takšen zakon obstaja? Obstaja sicer Zakon o nalezljivih boleznih (ZNB), ki v 39. členu govori o določenih omejitvah gibanja in zbiranja, toda do spornih omejitev pravic ni prišlo na podlagi tega zakona, temveč na podlagi izpodbijanega Odloka Vlade. Važen je namreč konkreten poseg v pravice in ta se je zgodil z Odlokom in ne z zakonom. Omenjeni zakon samo na splošno govori o omejitvah in s tem v posegih v pravice, toda šele Odlok Vlade je uvedel konkretne ukrepe, ki dejansko pomenijo omejitve omenjenih ustavnih pravic. Da pojem »omejitev«, ki ga uporabljata tako 32. kot 42. člen pomeni konkreten in ne splošen poseg v pravice, pa izhaja tudi iz vsebine pojma »omejitev« v smislu Slovarja slovenskega knjižnega jezika, iz katerega je razvidno, da gre pri vseh variantah tega pojma za neko konkretnost, konkretnost raznih ravnanj. Iz te jezikovno-logične metode razlage (ta pa mora biti bistvena razlagalna metoda predpisov) izhaja, da bi moral omejitve navedenih pravic določiti samo zakon in ne Odlok Vlade. Zato je izpodbijani Odlok v nasprotju z 32. in 42. členom Ustave, pa tudi s 153. členom Ustave, ki predpisuje usklajenost pravnih aktov. Ne obstaja torej zakonita pravna podlaga za sporni Odlok.
5. V 16. členu Ustave RS je določeno, da je z ustavo določene človekove pravice in temeljne svoboščine izjemoma dopustno začasno razveljaviti ali omejiti v vojnem in izrednem stanju, in to za čas takšnega trajanja. Splošno znano dejstvo je, da vojno ali izredno stanje v Sloveniji ni bilo razglašeno. To pa pomeni, da je sporni Odlok v nasprotju tudi s 16. členom Ustave, saj je omejil v »rednem« stanju, kar seveda ne bi smel, ustavni pravici do svobode gibanja in zbiranja iz 32. in 42. členu Ustave in seveda tudi z že omenjenim 153. členom Ustave,
6. V 7. členu Odloka je navedeno: »Pri gibanju in zadrževanju na zaprtem javnem kraju, kjer se izvajajo storitve iz 3. člena tega odloka, je ob upoštevanju ohranjanja varne razdalje do drugih oseb, obvezna uporaba zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela (šal, ruta ali podobna oblika zaščite, ki prekrije nos in usta), ter obvezno razkuževanje rok. Razkužila mora zagotoviti ponudnik storitev.« Pravna podlaga za ta člen je po navedbi Vlade 2. in 3. točka 39. člena ZNB. Toda to ne drži v celoti. Omenjeni točki govorita samo o prepovedi oz. omejitvi gibanja in zbiranja, ne pa tudi o obvezni uporabi zaščitnih mask in obveznem razkuževanju, ki ne spadajo v to kategorijo. Zato je jasno, da je 7. člen Odloka v delu, ki govori obvezni uporabi mask in druge zaščitne opreme ter obveznega razkuževanja rok, nasprotju z 39. členom Zakona o nalezljivih boleznih in tako nezakonit. Tudi v drugih določbah ZNB ni najti pravne podlage za sporne določbe 7. člena Odloka. Seveda vse to velja v primeru, če se ugotovi, da Odlok prestane test v smislu pobudnikovih navedb pod točkama 4 in 5.
7. Če pa se ugotovi, da je sporni Odlok skladen z Ustavo RS in da so ukrepi iz 7. člena Odloka (6. točka pobude) zakoniti, pa pobudnik meni, da Odlok ne prestane testa sorazmernosti. Vsekakor pade na tistem delu testa, ki pravi, da je treba cilj doseči s sredstvom, ki je po svoji naravi blažji. Cilj Odloka, torej zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19, je mogoče doseči tudi z blažjimi sredstvi, kot pa je omejitev pravic iz 32. in 42. člena Ustave. To sredstvo je splošna obveznost nošenja zaščitnih mask na vseh javnih odprtih in zaprtih prostorih in krajih v Republiki Sloveniji. Odlok je predpisal obveznost nošenja mask ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela (šal, ruta ali podobna oblika zaščite, ki prekrije nos in usta) v na zaprtem javnem kraju, ni pa te obveznosti predpisal za odprte javne prostore in kraje. Kar je vsekakor čudno, če se odmisli pravna problematika celotne zadeve. Da so zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela (šal, ruta ali podobna oblika zaščite, ki prekrije nos in usta) primerna sredstva za zajezitev in obvladovanje epidemije tako priznava torej s tem Odlokom sama Vlada in tudi pristojna stroka. Zato bi Vlada (ali drug pristojni organ) morala sprva s predpisom določiti obvezno uporabo zaščitnih mask ali drugih oblik zaščite ustnega in nosnega predela (šal, ruta ali podobna oblika zaščite, ki prekrije nos in usta) na vseh javnih krajih in prostorih in ne samo v zaprtih, seveda ob določitvi tudi ostalih ukrepov (varna razdalja, razkuževanje). Šele potem, če ukrep z zaščitnimi maskami ne bi bil učinkovit, bi lahko Vlada posegla po manj blagem ukrepu za zajezitev in obvladovanje epidemije, to je po omejitvi pravic iz 32. in 42. člena Ustave. Seveda bi Vlada že ob pripravi ukrepa z zaščitnimi maskami imela v predalu pravni akt za omejitev svobode gibanja in zbiranja, če je to seveda v skladu z ustavo, ali pa bi že takoj v Državni zbor poslala ustrezen zakon, ki bi ga ta po skrajšanem postopku lahko zelo hitro sprejel, če bi bilo to potrebno. Ob tem je potrebno še omeniti, da ukrep z zaščitnimi maski ne bil noben problem, saj so sedaj skladišča polna zaščitnih mask, te pa je mogoče dobiti tudi v prosti prodaji. Tukaj se postavi še eno temeljno vprašanje: Zakaj bi bile sploh potrebne omejitve gibanja in zbiranja, če bi ljudje nosili zaščitne maske, ki ščitijo pred okužbo, seveda ob spoštovanju ostalih zaščitnih ukrepov (razkuževanje, varnostna razdalja …)?
8. Če je ustavno dopustno, da Vlada s svojimi splošnimi akti posega v ustavne pravice ljudi, mora zakon, ki ji daje takšno pooblastilo, tudi opredeliti pogoje, merila in temeljne kriterije za omejitev teh pravic. Ta morejo biti torej določena z zakonom in jih ne more določiti podzakonski predpis Vlade. V konkretnem primeru Zakon o nalezljivih boleznih v 39. členu, ki sicer pooblašča Vlado za sprejem spornega Odloka, ne navaja meril in kriterijev, ki bi npr. opredeljevali, kaj se smatra kot okuženo področje ali neposredno ogroženo območje. Čeprav je epidemija razglašena za celotno Slovenijo, pa so vsekakor lahko velike razlike med posameznimi območji in zaprtimi ali odprtimi javnimi ali privatnimi kraji oz. mestih glede možnosti okužb. Iz načel pravne države (2. člen ustave) izhaja, da mora biti iz zakona razvidno ali vsaj predvidljivo, s kakšnimi omejitvami mora posameznik računati. Iz načel v drugem odstavku 120. člena in tretjem odstavku 153. člena ustave izhaja, da mora Državni zbor kot zakonodajalec, kadar pooblasti npr. Vlado za izdajo podzakonskega predpisa, prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet takega predpisa, in določiti okvire ter usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje. Če tega ni, gre za arbitrarno odločanje Vlade. Vsega tega v 39. členu Zakona o nalezljivih boleznih, ki je podlaga za sporni Odlok, ni bilo najti. To velja tudi za druge zakonske določbe tega zakona. Vlada je torej odločala arbitrarno, še posebej, ker je v spornem Odloku kar lepo števil izjem. Zato je 39. člen Zakona o nalezljivih boleznih v nasprotju z 2., 120. in 153. členom Ustave. V bistvu to velja za celoten Zakon o nalezljivih bolezni, ker ta niti v drugih zakonskih določbah ne določa meril in temeljnih kriterijev za zakonito izvedbo 2. in 3. točke 1. odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih bolezni.
9. Ker je Zakon nalezljivih boleznih oz. vsaj njegov 39. člen protiustaven, ker ne določa meril in temeljnih kriterijev za sprejem oz. izvedbo omejitev pravic do gibanja in mirnega zbiranja, to posledično velja tudi za Odlok. Pri tem namreč nista bili spoštovani vsaj legalitetno načelo in načelo vezanosti delovanja državnih organov na ustavo in zakon (drugi odstavek 120. člena in tretji odstavek 153. člena ustave). Zato je izpodbijani Odlok v neskladju z ustavo tudi s tega vidika.
Utemeljitev predloga za zadržanje izvršitve Odloka
10. Pobudnik meni, da sta bili na podlagi spornega Odloka že prizadeti njegovi ustavno zagotovljeni pravici do osebne svobode in mirnega zbiranja na način, ki ni utemeljen oz. zakonit in tudi ni sorazmeren. Že sam poseg v ti pravici pomeni nepopravljivo škodo, ki je ni mogoče nadomestiti. Pobudnik še meni, da z zadržanjem izvrševanja Odloka ne bi nastale večje škodljive posledice, saj se epidemija umirja, ker je v povprečju potrjenih vedno manj okužb, poleg tega pa veljajo v najbolj kriznih žariščih oz. krajih, kjer so lahko najhujše posledice okužb (domovi za starejše, zdravstveni zavodi …), strogi varnosti-zaščitni ukrepi. Seveda pa je tudi zdaj dovolj zaščitne opreme za vse, pa še vsak dan praktično prihajajo nove zaloge.
Na podlagi vsega navedenega pobudnik predlaga, da Ustavno sodišče sporni Odlok razveljavi in ugotovi, da je Zakon o nalezljivih boleznih protiustaven, še prej pa do končne odločitve zadrži izvrševanje Odloka.
Za ugoditev tej pobudi se pobudnik Ustavnemu sodišču zahvaljuje.
Lep pozdrav.
Vladko Began
____________________
DOPOLNITEV POBUDE:
Pobudnik ugotavlja, da je Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52 z dne 15. 4. 2020) prenehal veljati in da je dne 30. 04. 2020 začel veljati Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 60/20).
Ne glede na prenehanje veljavnosti spornega prvega odloka (Uradni list RS, št. 52 z dne 15. 4. 2020) pobudnik vztraja pri pobudi za presojo tega odloka, svojo ustavno pobudo pa razširja še novi odlok, torej na Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 60/20). Izpodbojni razlogi za ta drugi odlok so enaki kot pri prvem odloku, saj je tudi vsebina drugega odloka več ali manj enaka kot pri prvem, razlika je samo v tem, da ima drugi odlok več izjem, ne vsebuje pa tudi ne več prepovedi gibanja izven občin in s tem povezanih določb. Poleg navedenega pa pobudnik meni, da sta oba odloka v nasprotju v nasprotju tudi s 14. členom Ustave, ki določa enakost pred zakonom in 4. členom Zakona o nalezljivih boleznih.
11. Drug člen obeh odlokov se glasi: »Ta odlok se ne uporablja za dejavnosti, ki jih izvajajo pristojne službe, za zagotavljanje izvajanja nalog države, samoupravnih lokalnih skupnosti in javnih služb.« To pomeni, da se odlok ne uporablja tudi za državne službe, ki zagotavljajo naloge države. To pa tudi pomeni, da državni uslužbenci pri izvajanju nalog države niso dolžni upoštevati nobenega določila odloka. Niti ne tistega glede varne razdalje, niti tistega, da je obvezna uporaba zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela (šal, ruta ali podobna oblika zaščite, ki prekrije nos in usta) ter razkuževanje rok pri gibanju v zaprtih prostorih (5. člen novega odloka oz. 7. člen starega odloka). Kar npr. pomeni, da državni inšpektor, ki bi hotel kontrolirati izvrševanje predpisov v neki trgovini, ne bi di bil dolžan pred vstopom razkužiti rok, niti ne bi bil dolžan v sami trgovini uporabiti zaščitne maske ali druge zaščite ustnega in nosnega predela (šal, ruta ali podobna oblika zaščite, ki prekrije nos in usta. To bi pomenilo, da je inšpektor lahko močan vir okužbe za vse ljudi v trgovini, v kolikor je okužen, vendar brez znakov okužbe. Po drugi strani pa je lahko zaradi neuporabe zaščitnih ukrepov tudi on žrtev okužbe s koronavirusom iz trgovine.
12. Vse omenjeno v prejšnji točki pa pomeni, da sta oba izpodbijana odloka v nasprotju s 14. členom ustave, ker so osebe, ki opravljajo dejavnosti iz 2. člena obe odlokov privilegirane napram ostalim osebam. Zanje ne veljajo obveznosti iz obeh izpodbijanih odlokov v smislu uporabe zaščitne opreme v zaprtih javnih prostorih pri opravljanju svojih nalog državne ali javne uprave oz. v tistih zaprtih javnih prostorih, kjer to velja za »navadne« ljudi. Pobudnik je zaradi tega diskriminiran, kar velja tudi za druge ljudi. Za takšno razlikovanje po mnenju pobudnika ni nobenega razumnega razloga. Zato sta oba odloka v tem smislu neustavna.
13. Oba odloka sta tudi protizakonita, saj sta v nasprotju s 4. členom Zakona o varstvu nalezljivih bolezni. V tem členu je določeno: »Vsakdo ima pravico do varstva pred nalezljivimi boleznimi in bolnišničnimi okužbami ter dolžnost varovati svoje zdravje in zdravje drugih pred temi boleznimi.« Že omenjeni okuženi inšpektor iz prejšnje točke ogroža zdravje ostalih ljudi v trgovini, ker je npr. okužen in brez zaščitne opreme. Poleg tega pa je ogroženo tudi njegovo zdravje, saj ga lahko ogrožajo drugi okuženi v trgovini, ker nima zaščitne opreme, sam pa ni okužen. In ker nima razkuženih rok, se lahko okuži z virusom na stvareh ali pa on okuži stvari in preko teh druge ljudi. Sicer ima inšpektor tudi obveznost varstva sebe in drugih pred nalezljivimi boleznimi v smislu 4. člena omenjenega zakona, toda ne ve, katero zaščitno opremo mora uporabiti, saj je zakon v tem členu ne opredeljuje, sporni odlok pa zanj ne velja. Sporni odlok bi zato moral v 5. oz. 7. členu določiti, da ta člen velja tudi za osebe, ki sicer opravljajo dejavnosti iz 2. člena obeh izpodbijanih odlokov. To bi pomenilo varstvo za državne oz. javne uslužbence in osebe, ki prihajajo v takšen ali drugačni stik z njimi v zaprtih javnih prostorih.
Pobudnik svojo osnovno pobudo z dne 22.4.2020 in dopolnitev z dne 4.5.2020 dopolnjuje še z naslednjimi argumenti glede protiustavnosti spornega odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (Ur. list št. 52/20 in 60/20) z vidika 32. in 42. člena Ustave.
14. Pobudnik meni, da bi morala Ustava v 32. in 42. členu posebej določati, da se konkretne omejitve obeh ustavnih pravic lahko izvršijo z odlokom Vlade in da zakon na splošno določa, katere omejitve so dopustne, časovno veljavnost teh omejitev in drugo, kar je potrebno, da se izvedejo ukrepi za preprečitev širjenja nalezljivih bolezni. Torej Ustava bi morala reči (smiselno), da se svoboda gibanja in pravica do zbiranja lahko omejita v primerih (ti so v Ustavi sicer že določeni) in po postopku, ki ga določa zakon, pri čemer bi tukaj šlo za pravne pogoje omejitve obeh pravic, npr. kdo sprejme akt o konkretni omejitvi pravic (vlada, minister …), kakšen je postopek sprejemanja akta o konkretni omejitvi pravic in podobno. Ni namreč pozabiti, da je zdaj konkretno omejitev pravic določil odlok Vlade in ne zakon. Kajti omejitve (konkretne) obe pravic so začele veljati z veljavnostjo obeh spornih odlokov in ne z veljavnostjo Zakona o nalezljivih boleznih. Za ljudi so važne tiste omejitve, ki jih konkretno zadevajo, torej imajo nanje vpliv v življenju. Če bi konkretne omejitve obeh pravic veljale na podlagi zakona, bi bile omejene že z začetkom veljavnosti Zakona o nalezljivih boleznih tega pa ni bilo, in sprejem odloka sploh ne bi bil potreben. Pobudnik meni, da bi pravna ureditev določil 32. in 42. člena Ustave morala biti podobna kot v 19. členu Ustave, ki v 2. odstavku med drugim določa, da se nikomur ne smeti vzeti prostosti, razen (v primerih) in po postopku, ki ga določa zakon. Tega pa ni. Ustava ne pooblašča Vlade, da z odlokom konkretno omeji pravici iz 32. in 42. člena Ustave, pooblašča samo zakon, ki zato pooblastila ne more prenesti na nižji pravni akt.
Na podlagi vsega navedenega pobudnik predlaga, da Ustavno sodišče sporna odloka razveljavi in ugotovi, da je Zakon o nalezljivih boleznih protiustaven, še prej pa do končne odločitve zadrži izvrševanje novega odloka. Za to zadnje veljajo enaki razlogi kot za prvi sporni odlok.
__________